建立与行政区划适当分离的司法管辖制度研究

作者简介：

崔本峻，男，1985年生，黑龙江省七台河市人，2008年毕业于黑龙江省哈尔滨医科大学卫生法学专业，同年取得法律职业资格证，2008年—2011年在黑龙江信诚律师事务所任职律师，2011年至今在七台河市新兴区人民法院任职代理审判员。

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论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

                        建立与行政区划适当分离的司法管辖制度研究

论文提要：

第十八届中央委员会第三次全体会议提出要建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，其目的就是要打破我国目前司法管辖区域与行政区域基本重合的现状，更进一步实现司法独立。此思想提出后，国内许多学者都发表了自己的看法，本文是作者自己一些关于建立与行政区划适当分离的司法管辖制度看法和建议。主要包括三个方面：一、现有司法管辖制度的来源与其对于司法独立的影响。我国法院体制的传统，可以追溯至陕甘宁边区时期。当时，司法机关是隶属于各级政府的职能部门，法院服从党的一元化领导。现有司法管辖制度对司法独立的影响有：1、法院的人事调动、财政拨款受地方政府的制约；2、法院对政府部门的制约能力不能完全体现；3、地方保护主义严重。二、作者关于建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的几点不成熟的设想，具体内容是建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的两个方式“司法区域合并”和“跨司法区域管辖”，和这两个划分方式各自的优缺点与可行性研究，还有建立与行政区划适当分离的司法管辖制度后法院的法院的人、财、物如何得到保障，由谁来监督法院工作。三、要想建立与行政区划适当分离的司法管辖制度必须克服的三个主要难题：1、如何对待同建立与行政区划适当分离的司法管辖制度相冲突的法律法规；2、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的方法是否有可操作性；3、建立一个完整的与行政区划适当分离的司法管辖制度后，如何处理好地方政府与法院的关系。本文共6276字。

建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是在2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中提出的，简单说就是要打破我国目前司法管辖区域与行政区域基本重合的现状，它是确保司法独立的一种手段。司法独立是指法院依法审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，司法独立是保证司法公正的一项重要基本原则。我国司法权的独立行使在很大程度上受到了制约，从某种意义上讲，至今尚未形成一个统一的司法体系。（1）建立与行政区划适当分离的司法管辖制度势必会促进我国司法独立的发展，使我国的司法审判事业取得更大的进步。

一、现有司法管辖制度的来源和影响。

司法管辖是指司法区域，通俗的讲就是人民法院的地域管辖范围。目前我国司法管辖与行政区域管辖基本重合，举例说明就是一个区的行政范围有多大，那么这个区设的基层法院司法管辖范围就有多大。我国法院体制的传统，可以追溯至陕甘宁边区时期。当时，司法机关是隶属于各级政府的职能部门，法院服从党的一元化领导。（2）建国初期，司法机关是隶属于各级人民政府的职能部门，人民法院是政府部门的下设机构，没有独立出来，所有的人、财、物都是由政府来提供和保障，一个明显的例子就是最高人民法院院下设在国务院。当时法院服实行双重领导，即受同级人民政府领导也受上级人民法院领导。这种事李方式的优点是法院能够很好的为国家建设服务，方便管理，能更好的接受党的监督;缺点是法院审判案件时会受到来自党政机构的压力，不能很好的进行审判工作。虽然这种双层领导制度随着时代的进步慢慢变成上级人民法院监督下级人民法院的审判工作，人大监督人民法院工作。但法院的人、财、物的管理并没有独立出来，并且党政机构对法院的影响力始终没有减弱，在建国以后延续下来，存在至今。

我国司法管辖与行政区域管辖基本重合的这种划分司法管辖方式一定程度上干扰了法院独立行使审判权。因为司法权要独立，必须有机关、有人去独立的行使这个权力，这就必然涉及到司法机关的独立，司法官员的独立等问题，有学者称它们为“司法资源”，即一切用于实现正义的人、财、物组成的有机统一体。（3）这种干扰主要体现有三点：一、法院的人事调动、财政拨款受地方政府的制约，特别是基层法院这种制约特别明显，无论是人事任免，还是法官提升行政级别，甚至任命审判员都需要地方政府的同意，地方政府财政拨款占基层法院每年经费的大部分。如果基层法院处理案件时，特别是处理与地方政府有关的案件时没有和地方政府进行很好的沟通，那么地方政府可以给法院的人事任免，财政拨款设置障碍，严重影响了法院的正常工作秩序，在这种情形下很难保证司法独立。二、法院对政府部门的制约能力不能完全体现，法院对政府部门的制约方式主要是行政诉讼，虽然我国制定了行政法与行政诉讼法，但实际行政诉讼效果却令人堪忧。行政诉讼案件立案难、耗时长、执行非常困难等已经是困扰我国行政诉讼制度发展的主要因素。三、地方保护主义严重，地方政府甚至有些法官有一种法院要为地方政府的经济建设保驾护航的观念。从一定程度上来说法院保护地方政府的利益是具有正当性的，但这种保护应当是适当的，符合法律规定的，换句话说法院应当在不损害他人利益的前提下保护地方政府的经济建设，不能为了保护地方政府的利益，损害他人的合法权益。

二，关于建立与行政区域适当分离的司法管辖制度的建议。

《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出建立与行政区域适当分离的司法管辖制度，使得司法权得以摆脱来自于当地行政区域内的诸多消极因素的干扰。（4）建立与行政区域适当分离的司法管辖制度是一个新提出的方针，目前并没有具体的实施方案，笔者作为一名基层法院的审判人员，结合实践经验，针对建立与行政区域适当分离的司法管辖制度提出几点不成熟的设想。要想建立与行政区域适当分离的司法管辖制度首先要解决的问题就是建立方式，只有确定一个明确的建立方式才能使制度逐渐发展完善，而这个划分方式通俗讲就是打破根据行政区域划分司法管辖区域后，根据什么标准来划分司法管辖区域，笔者认为可以有两个标准：司法管辖区域合并与跨司法区域管辖。

（一）、司法管辖区域合并与跨司法区域管辖。

1、如何进行司法管辖区域合并。

建立与行政区域适当分离的司法管辖制度根本目的就是要打破地方政府对其行政管辖区域内法院的种种制约，换句话说就是要地方政府想制约法院，但是却没有制约途径。从这一根本目的出发，来思考如何实现的手段。司法管辖区域合并就是这样一种手段。司法管辖区域合并就是将两个或者两个以上的法院司法管辖区域合并。为了有可操作性，司法管辖合并应先从基层做起。首先可以把市看成一个整体，然后将市下设的区、县进行合并，将两个或者两个以上的区、县人民法院的司法管辖区域进行合并，如果市的行政管辖区域大，或者市下设的区、县多，可以多设置几个合并后的司法管辖区域，如果市的行政管辖区域小，或者市下设的区、县少，可以少设置几个合并后的司法管辖区域，甚至只设置一个司法管辖区域。这样一来就很好的减弱了区、县一级政府对基层法院的制约。因为合并司法管辖区域后基层法院的司法管辖范围大于区、县的行政管辖范围，完全可以这个区、县的案件交给合并后司法管辖范围内的其他区、县的审判人员进行审理。

司法管辖区域合并的适用范围只能在基层法院，不能适用在中级人民法院和高级人民法院。因为中级人民法院和高级人民法院的司法管辖范围太大，如果将司法管辖区域合并适用在中级人民法院和高级人民法院，会给案件的审理带来其他困难，这些困难主要有参与案件的当事人往返法院的路程远，增加诉讼成本；办案法官不了解当地民情和当地的风俗习惯对案情会产生误解；甚至由于地方方言的因素交流都很困难等等。

2、如何跨司法区域管辖。

笔者认为司法管辖区域合并只是建立与行政区域适当分离的司法管辖制度的前期方法。等全社会都接受了这种行政区域适当分离的司法管辖制度就应当进行跨司法区域管辖。跨司法区域管辖是司法管辖区域合并的升级版本，跨司法区域管辖能更好的减轻人民政府对法院行使审判权的制约。跨司法区域管辖就是完全打破现有的宇行政区域基本重合的司法管辖制度，跨司法区域管辖应当是循环式的，而不是对应式的，最少要三个法院进行跨司法区域管辖，举个例子就是甲市A区的案件完全可以交给乙市B区的法院管辖。乙市B区的案件则交给丙市C区法院管辖，丙市C区的案件交由甲市A区法院管辖，不能甲市A区和乙市B区之间互换管辖区域，如果互换就失去了跨区域管辖的意义。

司法区域合并只在基层法院有可操作性，超过基层法院到中级法院以上的审级就失去了可操作性，原因就是合并后管辖区域过大，给当事人诉讼带来不便，甚至也给办案法官带来很多困难，但跨司法区域管辖除了在基层法院有可操作性外，在市中院甚至省高院也有很高的可操作性。跨司法区域管辖有很多方法可以解决司法区域合并的缺陷，例如可以通过多设置派出法庭来解决当事人参加诉讼路途过远的问题，甚至可以运用高科技手段进行视频开庭，在开庭前当事人双方交换证据后，庭审过程就可以通过远程视频进行，能够很大的节约诉讼成本。

（二）、合并司法管辖区域和跨司法区域管辖后法院的人、财、物如何得到保障。

在2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中除了提出要建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，还强调要推动市以下地方法院、检察院人财物统一管理。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的根本目的就是要减弱地方政府对法院审理案件的各方面制约，如果法院系统的人、财、物不脱离地方政府，那么就算司法管辖区域与行政区域分离制度设置的再好，也起不到减弱地方政府影响力的作用。笔者认为人、财、物统一管理与建立与行政区划适当分离的司法管辖制度应同时进行，这二者谁都是不可或缺的。法院的审级制度，即四级二审终审制，决定了下级法院的人、财、物不能交由其上级法院统一管理，因为下级法院审理的一审案件要上诉至上级法院。基层法院的人、财、物应当都交由省财政统一管理，法官应由省一级人大及其常委会任免，基层法院财政应由省一级财政包括国家财政保障。因为基层法院一审的案件上诉的市中院二审，如果基层院的人、财、物交由市中院统一管理，也会造成基层法院审理案件时畏首畏尾，会导致基层法院受制于上级法院。现在我国有的省、市已经在探索市以下地方法院、检察院人财物统一管理，例如北京市各级法院、检察院的财政都由北京的市级财政供给，不再要求由法院所在区、县的财政供给，若北京市认为供给法院财政压力大还需要由中央财政承担一部分，也将由北京市向中央提出；江西省省委、省政府近日出台的《法治江西建设规划纲要（2014—2020年）》也提出改革司法管理体制，推动省级以下地方法院、检察院人、财、物由省级财政统一管理，地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的全部经费交由省级财政统筹，确保地方各级人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权。由此可见我国各省、市为了认真贯彻《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》都在积极采取相应措施来探索法院、检察院人财物统一管理。

（三）、合并司法管辖区域和跨司法区域管辖后由谁来监督法院工作。

我国《宪法》第一百二十七条规定最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。第一百二十八条规定最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。从这两条可以看出对法院工作的监督机关是上级法院和产生各级法院的人大常委会。笔者提出的司法区域合并和跨司法区域管制度中法院工作的监督机关应当做出相应改变。这种改变可以有两种方式，一、原来的上级法院和各级法院的人大常委会监督不用改动，只要在加上法院司法管辖区域内的地方人大常委会监督就可以了，这种方式的好处就是不违反宪法，只要在制定相应的部门法规确定这一规则就行；二、采取整个法院系统只向全国人民代表大会及其常务委员会负责的司法体制，废止设在地方的人民法院分别向同级人大及其常务委员会负责的做法，（5）或者只留下上级法院监督和法院司法管辖区域内的地方人大常委会监督。这种改动更有利对于法院工作监督的开展。改动后，产生各级法院的人大常委不再负责监督工作，监督工作由全国人大及常委或者法院司法管辖区域内的地方人大常委会负责，这样产生权和监督权就分开由不同的部门掌控，与三权分立有异曲同工之妙。但是缺点就是这种改动违反宪法，具体使用的话还需要修改宪法，无形当中又增加了很多困难。

三、建立与行政区域适当分离的司法管辖制度需要解决的难题。

《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。就是为了减弱地方政府对法院审理案件的干预。我国目前实行的法院司法管辖区域与地方政府行政区域基本重合的制度已从建国时从在至今，并且根据此制度设立了很多其他与之相对应的制度规章，例如我国《宪法》第一百零一条第二款规定县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准，如果要建立与行政区域适当分离的司法管辖制度这一款法条明显不适用。一项新的制度的建立，代表了一项甚至一系列的旧规则的废除，建立与行政区域适当分离的司法管辖制度也不例外。我们不应当为了改革而改革，注意全局，将与新制度矛盾的就规则废除，或者作出相应改变，不能顾此失彼。

难题一、如何修改同建立与行政区域适当分离的司法管辖制度相冲突的法律法规。

从建国到现在，我国的法律体系日渐完善，从只有粗糙的为数不多法律、法规，社会整体运行主要依靠政策驱动、行政动员，而当下已有由四部多部法律、接近八百部行政法规、大约八千部地方法规组成的一个法律体系。（6）要想建立一个完整的行政区域适当分离的司法管辖制度，必须处理好与行政区域适当分离的司法管辖制度相抵触的法律法规。如果不能妥善处理这个问题，那么会造成法规之间的不一致，在法律适用上产生不便。其它法律还好处理，但是作为国家法律基础的宪法上的难题却要慎重对待。如上文提到的我国《宪法》第一百零一条第二款规定县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。我国目前的法院组织法、法官法、地方各级人大常委会监督法中许多法条都是根据宪法第一百零一条第二款制定的。这些法律的制定主体不同、制定的程序也不同，如果想修改必定是一个浩大的工程，随之而来的就是巨大的立法成本。而且宪法如果不修改，这些根据宪法制定法律的修改变便无法启动。但是修改宪法是一个极为慎重的决定，我国现行宪法为1982年第五届全国人大第五次会议通过的，其后经历了四次修改，每次修改都引起社会广泛关注，如果轻易启动修宪程序势必会降低宪法的权威性。

难题二、建立一个完整的行政区域适当分离的司法管辖制度的方法是否有可操作性。

任何方法都需要可操作性，没有可操作性就是一纸空谈。笔者提出司法区域合并和跨司法区域管辖两个建立行政区域适当分离的司法管辖制度的方法只是一个基本的方向，有了基本方向后具体的实施方法是否有可操作性。我国大的市、区行政区域范围大、人口多，如何处理好司法成本和建立新的划分司法管辖的制度之间的关系是一个重大难题。人、财、物归省级政府统管后，大大增加了省级政府的工作量，一个省范围内多大数万人每次任免涉及人数非常多，特别是新的司法管辖制度刚开始的时候，工作量更大。而且还有一个无法避免的问题，现在基层法院甚至是中院多有很多临时人员，人、财、物统管后这些临时人员如何安置？

难题三、建立一个完整的行政区域适当分离的司法管辖制度后，如何处理好地方政府与法院的关系。

我国《宪法》第一百二十七条规定最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。第一百二十八条规定最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。根据这条法律规定，各级法院是由地方各级政府产生的，并对各级地方政府负责，被各级地方政府监督。这种法院和地方政府的关系由来已久，运行了许多年。当司法管辖区域与行政区域适当分离后，该如何处理好地方政府与法院之间的关系？同级人大是否还能监督自己行政区域内的同级人民法院？法院是否还需要向同级人大报告相关工作？人大对法院的工作如不满意，还能否启用监督手段？针对上述问题，如果没有慎重考虑，只是草率决定改革，则可能造成国家机关运行脱节、社会秩序混乱的危险。

随着时代的进步，新情况的出现，旧的制度会越来越不能满足社会发展的需要，我国目前这种行政区域与司法区域基本重合的划分司法区域的方法就属于这种情况。《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出建立与行政区划适当分离的司法管辖制度已经吹响了改革司法区域划分的号角！本文提出的司法区域合并和跨司法区域管辖只是笔者自己不成熟的观点，作为一名基层审判人员，希望国家的司法制度越建越好，也愿意为建设国家的司法制度贡献自己的力量。