公益诉讼制度化及实施
黑龙江省七台河市新兴区人民法院 吴忠杰 陈淑芹
论文摘要：
我国现行的行政诉讼法对谁有资格以维护公共利益为目的向人民法院提起行政诉讼没有作出明确规定。本文对公益诉讼的概念、特征、依据及实施作了分析，阐述了我国建立公益诉讼制度的必要性。并对该制度的建立提出了若干构想。
论文关键词：公益诉讼；特征；实施；构想
随着改革开放的深入和社会主义市场经济的建立和完善。人们的经济交往日益增多。各种法律关系越来越复杂，行政争议日渐增多。由于种种原因。现实生活中一些合法权益或者受不到法律保护或是法律保护不力，致使国家和公众利益遭到重大损失。如国有资产流失案件、环境污染案件和垄断案件等。对此，在理论界和实务界引起极大关注，见仁见智。笔者认为。根据我国目前的实际情况，应建立一种新型的诉讼制度——公益诉讼制度。
一、公益诉讼制度的概念和特征
公益诉讼制度是指对违反法律、法规，侵犯社会公共利益和不特定多数人的利益的行为，任何公民、法人或者其他组织都可以根据法律的授权，向人民法院起诉，要求违法者承担法律责任的制度。公益诉讼制度由来已久。可以追溯到古罗马时期，是相对于私益诉讼而言的。同私益诉讼相比。公益诉讼有以下特征：
第一，公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益。同现有的民事诉讼、行政诉讼不同。公益诉讼的目的不是对特定的法人、公民及其他组织的合法权益进行保护。而是为维护国家利益、社会公共利益，主持社会正义。所谓国家利益，包括国家的经济、军事、外交等方面的利益，其中经济利益的内容主要是对国有资产的占有、使用、收益、处分。而社会公共利益，应解释为社会生活的基础条件、环境、秩序、目标和道德准则及良好的风俗习惯。
第二，公益诉讼案件的原告可以是与案件本身无直接利害关系的任何组织和个人。公益诉讼中的原告既可以是直接受到侵害的社会组织和个人，也可以是自身权利没有受到任何侵害的组织和个人。也就是说。只要有违法行为侵害了国家利益、社会公共利益或不特定多数人的合法权益。除检察机关可以代表国家提起诉讼外，任何组织和个人都可以以自己的名义提起诉讼。第三．公益诉讼具有国家干预的成分，根据私权神圣的传统理念。国家和个人均不得介入他人私权领域，但个人利益与公共利益的矛盾始终存在。契约自由与公序良俗原则同生同长，基于个性的张扬不能否定社会公共利益的存在。绝对的自由必然造成权利的滥用。维护公序良俗是私权得以自治的前提，建立公益诉讼制度，国家允许任何组织和个人对他人的行为提起诉讼。特别是赋予检察机关提起公益诉讼权，以公权介入私权。无疑具有国家干预的色彩。同时由于公益诉讼的自身的特点。决定了在其诉讼过程中，要对当事人的一些权利进行限制，如撤诉权等。这些无疑都具有国家干预的存在。
二、公益诉讼的宪法依据及其意义
1．依法治国，建立社会主义法治国家是建立公益诉讼的宪法依据。实行依法治国，建立社会主义法治国家是我国宪法规定的治国方略。依法治国，首先要有法可依。我国目前尚处于转型时期，一些体制上的因素使国有资产和社会公益受损，有些官员利用手中的资源配置权进行权力寻租或怠于对国有资产进行保护管理乃至故意侵吞国有资产。有的公司只顾自身效益而置环境污染不顾，有的经营者恶意垄断市场，侵害广大消费者和其他经营者的合法权益。在一个法治社会，有损害必有救济。为已经发生或即将发生的利益损害及时提供法律救济。正是国家司法制度设立的天然本能。但对于上述案件，在当事人不愿起诉，其他人又不能起诉的情况下，根据现行诉讼制度，只能导致诉讼主体的缺位。建立公益诉讼，正是为了弥补法律的漏洞。防止此类案件的发生。
2．公益诉讼制度是宪法关于民主、监督原则在诉讼领域中的具体体现。公益诉讼制度在保护公共利益的同时，为人们参与国家管理、实现民主权利提供了一条新途径，同时赋予检察机关公益起诉权，使得检察机关能够更好履行宪法规定的监督职能。这样人民群众通过公益诉讼行使管理国家事务的权利。并通过这种权利的行使来监督法律和权力的实施，人民检察院通过公益诉讼制度行使法律监督权，二者有效结合。使违法者得到制裁。国家利益、社会利益得到保护。
3．建立公益诉讼制度，有益于增强国有资产的保护力度，防止国有资产流失。改革开放以来，由于新旧体制并存，各种经济成分并存，产权关系不清与产权管理缺位并存，使国有资产流失问题日趋严重。我国目前平均每年流失、损失的国有资产高达600多亿元。这意味着我国每天流失国有资产达1．3亿元，造成这一现象的原因之一就是一些国有资产流失案件没有起诉人，不能及时有效地得到司法保护。实务界为此进行了一些尝试，如在浙江发生的浦江良种场违规低价拍卖房产一案中。检察院诉请法院判其房产买卖行为无效。笔者在为检察院之举叫好的同时，心中不免疑问，检察院起诉依据何在?建立公益诉讼制度，为保护国有资产免受损失提供了更加完善的法律依据。4．建立公益诉讼制度，对完善我国司法体系，适应加入WTO的需要具有重要的现实意义。我国已成为世界贸易组织成员国，经济的全球化趋势必定对各国的法律产生更大影响。国际侵权的增多对法律提出了更高的要求，对完善法律提供了压力和动力，相互借鉴，取长补短，建立有中国特色的公益诉讼制度，无疑会增大社会经济的保护力度。目前，绝大多数西方资本主义国家都规定有公益诉讼制度，对这些制度的有益借鉴，有利于加快我国法治化进程。
三、对我国建立公益诉讼制度的若干设想
1．适格之原告。一般认为，提起公益诉讼的原告有三种：一是由检察机关代表国家提起公益诉讼。二是任何组织、个人都可以以自己的名义提起诉讼。三是由行政机关提起公益诉讼。笔者认为，结合我国目前的实际情况，应赋予检察机关，公民、法人或其他组织公益诉讼起诉权，行政机关不宜作公益诉讼的原告。这是因为，检察机关充当公益诉讼代表并提起诉讼是各国通例。检察官在代表公益方向，尤其在司法和诉讼活动中被视为直接的、当然的公益代表人。在美国、法国、德国和欧洲其他一些国家，检察官均有权参加一切涉及公共利益的案件。在我国，人民检察院是我国宪法规定的法律监督机关，由检察院以国家公益代表人身份提起诉讼，是检察机关履行法律监督权的最佳途径。当代立法的趋势是不断放宽起诉资格的要求，使更多的人能够提起诉讼，在确认原告资格上经历了从受害人诉讼，到利害关系人诉讼再到公益诉讼的发展过程。可见，赋予任何公民、法人、组织公益诉讼权，不但能鼓励公民的参与意识，提高法制观念，增强主人翁的责任感，而且符合当今世界的立法趋势。至于行政机关，担负着执行法律管理国家事务的职能，可通过行使职权制裁违法行为，没有必要通过诉讼方式，而且赋予行政机关公益诉讼提起权，会与检察院发生冲突，造成起诉制度的混乱行政权的过分扩张。其结果会使行政权过多介入私权，使私权受到侵犯。所以，行政机关不宜作公益诉讼的原告。
2．案件范围与立法模式。公益诉讼毕竟不同于私益诉讼，应对其案件范围加以适当限制，以防他人假公益之名侵犯私权。笔者认为，应采用单行立法的列举式，即在行政诉讼法和民事诉讼法中仅提及这种制度，但对何种案件可提起公益诉讼，要视单行法律具体规定。一般认为，提起公益诉讼的案件有以下三种类型。第一，侵犯国有、集体所有资产的案件，如非法占有、转移公有资产、渎职损害公有资产案。第二，扰乱市场经济秩序的案件，如垄断、不正当竞争案件，侵犯消费者权益案，价格违法、非法经营案。第三，妨害国家宏观经济管理的案件，如违反统计法、违反税收征管秩序、违反金融法的案件等。
3．建立公益诉讼制度，有益于增强国有资产的保护力度，防止国有资产流失。改革开放以来，由于新旧体制并存，各种经济成分并存，产权关系不清与产权管理缺位并存，使国有资产流失问题日趋严重。我国目前平均每年流失、损失的国有资产高达600多亿元。这意味着
我国每天流失国有资产达1．3亿元，造成这一现象的原因之一就是一些国有资产流失案件没有起诉人，不能及时有效地得到司法保护。实务界为此进行了一些尝试，如在浙江发生的浦江良种场违规低价拍卖房产一案中。检察院诉请法院判其房产买卖行为无效。笔者在为检察院之举叫好的同时，心中不免疑问，检察院起诉依据何在?建立公益诉讼制度，为保护国有资产免受损失提供了更加完善的法律依据。
4．公益诉讼的审判和诉讼费用的担保。公益诉讼与私益诉讼除在提起主体，案件范围以及诉讼目的有所不同外，二者并无太大差别。因此，公益诉讼可根据具体案件性质分别适用民事或行政审理程序，在诉讼费用的承担上，我国一贯采用的原告预交，败诉人承担的原则。检察机关在公益诉讼中被界定为公诉人，但这仅从检察机关是以国家名义为了维护国家利益和社会利益而提起诉讼这一意义出发的。并不表明其享有特权。除与其职权相适应的调查、取证、传唤证人、鉴定勘查等权利外与一般当事人无异。检查机关提起公益诉讼不应交诉讼费用。但被告在胜诉后有权就其损失申请国家赌偿。为了防止一些原告恶意滥用诉权。人民法院可根据案件的具体情况或依被告请求责令原告提供诉讼费用担保。当然，对作为原告胜诉的公民、法人或其他组织，国家可给予奖励。
四、公益诉讼制度的实施
2013年1月1日起施行的《民事诉讼法》第五条增设了关于民事公益诉讼的条款，至此，民事公益诉讼制度在我国正式确立，然而，由于法律条文的抽象、笼统等原因，使公益诉讼在实践中并未达到预期，为了促进公益诉讼制度能更好地在行政诉讼制度中得到实施，实现公益诉讼的初衷，笔者提出如下建议与构想，供参考。
“公益”从字面的意思来看是为了公众利益，公益活动是指一定的组织或个人向社会捐赠财物、时间、精力和知识等活动。公益活动的内容包括社区服务，环境保护，知识传播，公共福利，帮助他人，社会援助，社会治安，紧急援助，青年服务，慈善，社团活动，专业服务，国际合作，公益诉讼等等。中国从封建社会制度步入到社会主义社会制度时间较短，一方面，人们在生活中还延续着一些过时的、旧的思维模式，如，“各人自扫门前雪”，“不与人争讼”，“隐忍”，正如毛主席所说，“事不关己，高高挂起”，等等，这些固步自封的思想直接左右着人的行为，甚至长久影响者人们的生活，导致人们对于“公益”只是被动的观望，不愿积极主动参与，更谈不上参与到公益诉讼中了；令一方面，社会主流关注不够，倡导不够，更没有积极的去引导人们如何参加公益活动，如何参与公益诉讼。
中国是有着优良传统的国家，社会公益由来已久，如妈祖的故事，以及有关慈善的故事，
公益的实质应该是社会财富的再次分配，是社会主义和谐社会的内在要求，公益活动应当有公众的参与、支持、倡导，同样，公益诉讼作为一种公益行为更应该得到司法部门的倡导、参与、支持，行政公益诉讼主要是适格原告针对公权力在行使过程中出现的问题对公权利提起诉讼，其本身就很具有挑战性，如“鬼城”的出现，“形象工程”的出现，等等，这都是公权利在运行中借着为民众造福的名义滥用公权力，领导追求政绩，或着追求利益，目前除了“反腐”对公权力形成有效监督、监管之外，其他方式的监督都没有对公权力形成有效的制约，应当说公益诉讼无疑能给这种滥用公权力的行为敲响警钟，但“公益”不应当只停留在法律条文中，应当鲜活起来，动起来，国家应当采取措施让全社会的人们都参与“公益”活动，使”公益”成为一种习惯，逐渐的使人们从“大家的事就是别人的事”的习惯思维转变为“大家的事就是我的事”的认识中来，从而提升对“公益”的认识，提高对“公益”的参与程度，使“公益”成为每名公民的责任，只有这样，“公益诉讼”才不会只停留在法律条文中，才会成为参与社会管理的方式，使我们的社会管理，国家治理走上良性循环的法治的轨道。
