农村土地确权与流转法律问题研究

                    新兴区法院 长兴法庭 庭长李兵 科员倪琦佳

    摘  要：农村宅基地、房屋、承包地确权，即是农村土地流转的前提，也是农民通过流转土地增加效益的基础，更是农民从集体经营组织获得公平收益的依据；调研中发现，农村土地确权中存在诸多问题：新旧产权证部分没有颁发，即使颁发了新旧权证，配合利用难，土地收益与权证少直接挂钩，农民意见比较大；加强农村土地、房屋权证的衔接管理，各项权证管理电子化，土地权证收益相对货币化，加强立法规范指导，势在必行。

关键词：农村  土地  确权 法律

    在推进统筹城乡建设的进程中,农村集体建设用地确权、颁证是其顺利前进不可忽视的一块基石,从某种程度上讲,这一步的“明晰产权”决定着今后土地流转是否成功、集体受益是否落实。调研过程中,乡干部往往以“按政策办事”来形容自己工作的艰辛,而农民往往以“钱到手就塌实”来描述自己对于此次改革的期盼。在与乡干部的讨论及与农民闲谈中,在地里田间的来来往往中,此次改革中存在的一些问题不难被发觉。

    一、农村宅基地流转确权颁证的现实观察

根据区域规划为主,对农村集体土地先进行确权,再经土地整理,后推动集体土地有序流转,特别是推动作为集体建设用地的宅基地的流转。从原有宅基地被流转后的实际用途的角度,大致分3个类型:复耕、修建农民集中居住区、作为指标被调剂出去建设工业园区等。根据总体发展规划,有的村、社土地被规划为耕地区域,有的村、社土地被规划为工业建设区域,其发展路径不一样,前者的宅基地指标被调剂出去,后者购买外地调剂出来的宅基地指标,把耕地置换为建设用地。土地确权、颁证是土地规范流转的前提,根据现实观察,土地确权、颁证中却有如下问题:

1、土地流转分散，不适应农业的规模化经营

农业的规模化经营是进行土地流转的主要目的，农业规模化需要土地连片经营，且土地经营权的长期流转也有利于投资主体进行农业生产的基础设施、技术等投入。但调查显示，尽管土地流转总面积不少，但流转的集聚程度并不高，单体连片的大面积流转仍相对较少，难以适应现代农业规模化的要求。 同时，随着土地税费负担的消除，经济形势变化导致部分农民的回流等问题，使得集中连片流转难度加大。

2、先确权颁发的宅基地权属证在土地整理、置换后失去部分功能

土地先确权，后土地整理，然后进行宅基地置换，先确权的农村宅基地使用权证上记载的宅基地地形、地貌、至南到北全被改变了。此时，现颁发的宅基地使用权证的权属证明作用几乎作废，唯一的功能是证明村集体、村民曾经拥有一块宅基地和一套住房。新房屋、地产证明一旦办理则原来的地产证明则无法独立使用，无法独立抵押、置换、分红等。

3、农村社会保障薄弱影响了土地流转主体的积极性

随着农村税费改革，农户持有土地成本降为零，以前那种为了避免交纳土地税费而进行流转的情况将逐步减少，农户情愿自己持有土地作为坚实的就业保障和社会保障。而短期内，城乡二元体制难以打破，在广覆盖、强力度的农村养老保险和医疗保险有效建立起来之前，对农户而言，土地多少还兼有社会保障的功能。因此,当土地流转的费用低于农户的预期，或者担心土地流出后因流入方经营失败无法践约，或受传统观念影响甚深的农户往往选择放弃土地流转。而且，随着科技投入和政府扶持力度的加大，农业生产利润正在提高；加上受金融危机的影响，非农就业形势严峻，这也影响了农民流转土地的积极性。

    二、农村土地流转确权的问题检索

农村宅基地确权事情重大，涉及面广，影响深远，是土地承包制的发展和进步，也是农民增收、发展农村经济，实现集中化规模化经营的必要措施，不同利益群体的立场和诉求有差异，必须慎重考虑周密计划，妥善应对，针对上诉问题，结合相关法律法规，主要思考一下几个方面内容：

1、农户宅基地用益物权如何保护、规范

2008年中共中央通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定：“完善农村基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用以物权。”完全私有的土地，可以继承，可以买卖、抵押、转让等。如果土地归集体所有，集体完全的所有权，同样一次性的具有上诉功能，可以继承，可以买卖、抵押、转让等，则二者应该没有区别。但农村土地，所有权归集体，承包经营权和宅基地使用权归农户，一个物、所有权和使用权不是同一个对象，二者的权利都要保护，如果二者权能发生冲突时，怎么处理和解决，规则不明确，会导致冲突不断，影响社会和谐发展。

2、农民新居办理房、地产权证迫在眉睫

农民新居的房、地价值大，完全可以通过独立抵押、买卖等方式流转。要流转，要交易，先得有证件，也许，先前的房屋、宅基地还没有农民新居房、地值钱，农民生产要借贷资金，借贷资金需要抵押，而抵押不完全在于政策，而在于抵押物品本身价值。

3、农民土地长期承包权如何行使

2008年中共中央通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”中国的农村土地制度被反复改变过，新中国成立后，先分田到户，后集体生产，再划小块土地给农户自己经营，最后承包到农户，每一次改革和调整都是农民对党的政策的一次“怀疑”，到底要怎么改革，到底改革会不会剥夺农民已经获得的收益？农民、农户到底能否长期投资农村土地？但土地长期承包全的落实，是每一户农户承包土地权利长期不变呢？还是一个集体中的农户承包土地长期不变？如果是后者，在机体内部，土地要不断调整，农户个体还是无法对自己承包的土地产生长期信赖而努力经营。如果是前者，每一个集体经济成员或者非成员承包到集体的土地，集体成员经济权利就无法实现，农民能否接受？这些都是集体土地确权中提出的严峻而急迫的现实问题。

    三、完善农村土地流转确权的对策探讨

在调研中，农户和乡村组织都希望尽快完善政策，促进集体建设用地有序、规范流转，早制定规则，避免私下各自为政，减少多种纠纷和矛盾。

1、在基地流转需要警示风险

农村集体在土地整理后，利益格局发生了巨大的变化，农民财富增加，经营能力和素质需要提高，更需要宣传政策、法律、法规，培养新的财富和经营观念。即使不是统一思想，也是应该“迎”或“送”法进村。市场经济不是福利经济，市场经济中风险巨大，警惕资本或者资本家的设局牟利行为。有的村干部积极推行集体建设用地一次性全部流转，向突出“政绩”或者增加本届组织的控制能力等，但他们能够看准市场发展的前景吗？能够承担市场风险吗？如果土地一次性流转，期限长、价格低，导致今后矛盾多，村民意见大等冲突，完全由集体经济组织自己控制、管理，风险大，隐藏的矛盾也多，在民主规范、共同体成员共同议事规则不明确的情况下，需要政府加大程序控制力度。公开多次提醒风险也是政府对农民负责的一个表现。

2、制定地方法规规范集体建设用地整理、宅基地确权颁证及其收益分配

先制定政府规章，取得经验后，适当时候提请人大制定规定。集体建设用地确权、土地整理、集体建设用地流转等问题是重要而又密切的关系，如果各个部门一直独立制定自己管辖范围内的规定，效力低，相互有冲突或矛盾，需要统一衔接，更需要权利部门参与，以颁布法规的形式，规范改革规则，推进改革进程，肯定和固化改革成果。确权、办证、流转，集体收益分配等需要更多的公权力关注。村民自治规则不完善。对村、社干部的权利、义务界定不清楚，村民对村自治权利行使不太满意，现在形势下，适当的公权关注、介入，普遍的公权规定则行使非常必要。

3、关注政府、集体和村民的利益诉求

政府已经制定了集体土地流转的收益分配规则和监督制度，应该制定更详细的各方利益具有保障的分配比例制度，防止强势群体侵害弱势群体的利益。比如：规定集体土地流转后的收益集体与农户的分配比例，防止个别村集体因各种原因和理由给村民少分或者不分钱款，预设界限，明确规则，减少纠纷。

4、宅基地使用权证等证件的管理电子化和宅基地利益分配的货币化

农村土地确权、整理、置换、交易等是连续的几个步骤，当农村土地确权整理交易完毕后，农民手中理论上应该有几个权证：原宅基地使用权证、耕地承包经营权证、林地承包经营权证、新宅基地、流转出去土地收益证、新承包地使用权证等，土地经过几次流转后，村民保留的是新宅基地使用权证和分配集体经营土地的资格，并且这种分配资格可能随年份变化比较大，每个集体经济组织成员变动大，分配范围有变化，有的把流转出去的土地等都统一作为集体经济组织的收益进行分配，各个村民的愿望也不一致，政府即使不做统一规定，也应该有所控制和设置裁决机构裁决，化解纠纷，更重要的是采取现代的电子化管理，保存数据、方便村民和集体经济组织运作。

5、给予农村弱者更多的社会保障考虑

根据中央的文件规定，农户宅基地用益物权和农民土地长期承包权完全推行，农户根据承包的土地和占有的宅基地占有集体经济组织资源量不同，会比较快地拉大成员贫富差距。在这次农村土地确权、颁证过程中，从首轮土地承包期限算起，在70年期限的剩余年限内，上诉两权都不能中途动摇，所有权利一次性固化，如果客观情势发生比较大的变化，村民个人利益可能导致比较大的损害，例如：今后出生、迁移进一个集体的成员没有宅基地分，可能没有土地可以承包耕种；有的农户现在占有的土地多，人口减少或者人口迁移出去；不同农户在一定年限后，占有集体经济组织资源发生很大差异，导致贫富差距大。需要给予可能的弱者，比如新出生的小孩，文化素质比较差的村民等更多的社会保障，以稳定社会发展和促进农村宅基地流转。